Le point sur le dispositif «Zéro Artificialisation Nette» (ZAN)

1. L’objectif national d’absence de toute artificialisation nette des sols en 2050

   La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (ci-après « loi Climat et résilience ») comprend un chapitre dédié à la lutte contre l’artificialisation des sols (articles 191 à 226 de la loi Climat et résilience).

   L’article 191 de la loi Climat et résilience fixe l’objectif national d’absence de tout artificialisation nette des sols en 2050 (ci-après « l’objectif ZAN »).

   Pour atteindre cet objectif, l’article 191 de la loi Climat et résilience prévoit également un objectif de réduction du rythme de l’artificialisation pour la période de dix années suivant la promulgation de la loi – soit pour la période qui s’étale de 2021 à 2031 – tel que la consommation totale d’espace observée à l’échelle nationale soit inférieure à la moitié de celle observée sur les dix années précédant cette date.

   Ces objectifs sont appliqués de manière différenciée et territorialisée, dans les conditions fixées par la loi.

   L’article 194 de la loi Climat et résilience précise que pour la première période de dix années – soit la période qui s’étale de 2021 à 2031 – le rythme d'artificialisation est traduit par un objectif de réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers (ci-après « espaces NAF ») :
   « par rapport à la consommation réelle de ces espaces observée au cours des dix années précédentes ».

   → La consommation d’espaces NAF doit être entendue comme : « la création ou l’extension effective d’espaces urbanisés sur le territoire concerné ».

   Pour faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et renforcer l’accompagnement des élus locaux, le gouvernement a publié trois décrets relatifs à la lutte contre l’artificialisation des sols en date du 27 novembre 2023, à savoir :

• Le décret n° 2023-1096 du 27 novembre 2023 relatif à l'évaluation et au suivi de l'artificialisation des sols ;
• Le décret n° 2023-1097 du 27 novembre 2023 relatif à la mise en œuvre de la territorialisation des objectifs de gestion économe de l'espace et de lutte contre l'artificialisation des sols ;
• Le décret n° 2023-1098 du 27 novembre 2023 relatif à la composition et aux modalités de fonctionnement de la commission régionale de conciliation sur l'artificialisation des sols .

En décembre 2023, le gouvernement a également publié quatre fascicules de mise en œuvre de la réforme ZAN, à savoir :

• Le fascicule 1 « Définir et observer la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers et l’artificialisation des sols » ;
• Le fascicule 2 « Planifier la consommation et l’artificialisation des sols » ;
• Le fascicule 3 « Mobiliser les leviers en faveur de projets de territoires sobres en foncier » ;
• Le fascicule 4 « Accompagner la sobriété foncière et le recyclage urbain » .

Pour concilier l’objectif ZAN avec la nécessité de développer les énergies renouvelables, l’article 194 de la loi Climat et résilience introduit un principe dérogatoire au calcul de la consommation d’espaces NAF pour les installations photovoltaïques implantées sur les espaces agricoles ou naturels.

Un espace naturel ou agricole occupé par une installation de production d'énergie photovoltaïque n'est pas comptabilisé dans la consommation d'espaces NAF dès lors que :

(i) Les modalités de cette installation permettent qu'elle n'affecte pas durablement les fonctions écologiques du sol - en particulier ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques - ainsi que son potentiel agronomique ;

(ii) L'installation n'est pas incompatible avec l'exercice d'une activité agricole ou pastorale sur le terrain sur lequel elle est implantée (art. 194, III, 6° de la loi Climat et résilience).

La loi Climat et résilience prévoit que les modalités de mise en œuvre de ce principe dérogatoire sont précisées par décret en Conseil d’Etat, voir ci-après.

2. La publication du décret n° 2023-1408 du 29 décembre 2023 définissant les modalités de prise en compte des installations de production d’énergie photovoltaïque au sol dans le calcul de la consommation d’espace au titre de l’article 194 de la loi Climat et résilience

Ce décret a pour objet de :

• Préciser les modalités de mise œuvre du principe dérogatoire au calcul de la consommation d’espaces NAF pour les installations de production d’énergie photovoltaïque implantées sur les espaces agricoles ou naturels et donc les critères d’implantation de ces projets permettant de remplir les conditions prévues par la loi ;
• Prévoir des mesures transitoires pour les installations de production d'énergie photovoltaïque dont la date d'installation effective ou la date de dépôt de la demande d'autorisation d'urbanisme est comprise entre la promulgation de la loi et la publication du présent décret ;
• Renvoyer à un arrêté le soin de préciser la liste des caractéristiques techniques permettant l’atteinte des critères sur lesquels il s’appuie, afin d’exclure certaines installations du décompte de la consommation d’espace.

Ainsi, un espace naturel ou agricole occupé par une installation de production d’énergie photovoltaïque n’est pas comptabilisé dans la consommation d’espaces NAF si les modalités de cette installation permettent de garantir :

(i) La réversibilité de l’installation ;

(ii) Le maintien, au droit de l'installation, du couvert végétal correspondant à la nature du sol et, le cas échéant, des habitats naturels préexistants sur le site d'implantation, sur toute la durée de l'exploitation, ainsi que de la perméabilité du sol au niveau des voies d'accès ;

(iii) Sur les espaces à vocation agricole, le maintien d'une activité agricole ou pastorale significative sur le terrain sur lequel elle est implantée, en tenant compte de l'impact du projet sur les activités qui y sont effectivement exercées ou, en l'absence d'activité agricole ou pastorale effective, qui auraient vocation à s'y développer (art. 1,I du décret n° 2023-1408 du 29 décembre 2023).

Les dispositions prévues par le décret sont applicables depuis le 1er janvier 2024.

Un arrêté précise les modalités d’implantation et les caractéristiques techniques, notamment l’espacement entre les panneaux et la hauteur de ceux-ci, qui permettent de garantir que les conditions fixées et énoncées ci-avant sont satisfaites (art. 1, II du décret n° 2023-1408 du 29 décembre 2023).

3. La publication de l’arrêté du 29 décembre 2023 définissant les caractéristiques techniques des installations de production d’énergie photovoltaïques exemptées de prise en compte dans le calcul de la consommation d’espaces NAF

Cet arrêté a pour objet de :

• Fixer les caractéristiques techniques et les critères d'implantation des installations de production d'énergie photovoltaïque qui permettent de respecter les conditions mentionnées à l'article 1 du décret et d'être exemptées d'une prise en compte dans le calcul de la consommation des espaces NAF ;
• Définir les modalités de la mise à disposition et de l'enregistrement de ces données et informations, par les porteurs de projets d'installations de production d'énergie photovoltaïque, pour tout projet d'implantation situé sur un espace à vocation agricole ou naturelle.

Pour rassembler l’ensemble des données et informations relatives aux caractéristiques techniques et critères d’implantation desdites installations, une plateforme numérique a été mise en place (art. 2 al. 1 de l’arrêté du 29 décembre 2023).

L’autorité compétente en charge de l’élaboration des documents de planification et d’urbanisme peut consulter cette plateforme pour obtenir les informations nécessaires à la décision de ne pas comptabiliser dans la consommation d’espaces NAF l’espace occupé par le projet d’installation (art. 2 al. 2 de l’arrêté du 29 décembre 2023).

Les porteurs de projets d’installations de production d’énergie photovoltaïque dont l’implantation est prévue dans un espace naturel ou agricole doivent renseigner la plateforme numérique précitée pour les projets dont :

1. La demande d’autorisation d’urbanisme est déposée ; ou
2. L’autorisation d’urbanisme est délivrée à compter de la date de promulgation de la loi Climat et résilience ; et
3. L’installation est effective à compter de la date de promulgation de la loi Climat et résilience (art. 3, I de l'arrêté du 29 décembre 2023).

L’article 3 de l’arrêté du 29 décembre 2023 précise que les informations et données à déclarer et mettre à disposition par les porteurs de projets comprennent a minima les éléments suivants :

• Les données relatives aux caractéristiques techniques des installations permettant de vérifier les valeurs et les seuils d'exemption du calcul de la consommation d'espaces NAF : Hauteur des panneaux au point bas (mètre(s)) ; surface projetée au sol de ces rangées de panneaux (mètre(s) carré(s)) ; espacement entre les rangées de panneaux (mètre(s)) ; type d’usage actuel du terrain d’implantation (naturel, agricole ou forestier) ; nature et/ou couverture actuelle du sol (avec si besoin, description du type de culture ou d’activité agricole exercée ainsi que le type d’habitat naturel) ; coordonnées géographiques ; types d’ancrage au sol (avec précisions en cas d’ancrage béton ou installation de type tracker) ; type de clôture ; type de revêtement des voies d’accès et type d’activité agricole (production initiale et production résiduelle projetée).
• Les autres informations et données relatives à l'identification du projet et à sa durée d'exploitation disponibles lors de l'enregistrement : Référence  de l’autorisation ; puissance crête maximum (MWc); nom ou raison sociale du demandeur de projet ; commune(s) d’implantation ; numéro(s) de parcelle(s) foncière(s)/domaine public ; numéro SIREN/SIRET ; date du dépôt de la demande d’autorisation ; durée d’exploitation prévue ; date d’installation effective ; surface occupée par l’installation ; surface du terrain d’implantation (clôture comprise) ; type de projet - en distinguant les projets de panneaux fixes, de panneaux mobiles ou dynamiques (hors trackers), ou de panneaux orientables pour suivre la course du soleil (trackers).

Une mise à jour de ces données est requise tous les trois ans à compter du premier enregistrement des informations relatives au projet.

Ces dispositions sont applicables depuis le 1^er janvier 2024.

4. Cas particulier de l’éolien, infrastructures de transport et de transformation d’énergie en matière de consommation d’espaces NAF

Le cas des éoliennes n’était pas expressément envisagé par le dispositif dérogatoire de la consommation d’espaces NAF mis en place.

Toutefois, le fascicule 1 « Définir et observer la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers et l’artificialisation des sols » publié par le gouvernement en décembre 2023, indique que :

« les éoliennes en raison de leur faible emprise au sol ne sont pas considérées comme créant ou étendant un espace urbanisé et ne constituent donc pas par elles-mêmes de la consommation d’ENAF ».

C’est une précision d’importance car les éoliennes n’entraient pas en elles-mêmes dans la catégorie des installations consommatrices d’espaces NAF.

Une circulaire relative à la mise en œuvre de la réforme vers le ZAN a été publiée par le ministère de la transition écologique le 31 janvier 2024 et vient préciser plus avant ces points.

Notre expert se fera un plaisir de répondre à toutes vos questions :

Benoît Williot